La reestructuración mundial de las telecomunicaciones.

Cuando se pierda toda protección para las economías de nuestros países en este cambio radical de concepción, desde la época de Prebish hasta el neoliberalismo actual que han predicado Estados Unidos y el Fondo Monetario, la privatización total de las empresas y servicios, y la absoluta orfandad de las economías de países que están por desarrollarse, ideas con las cuales no estoy ni puedo estar de acuerdo, las consecuencias pueden ser trágicas.

Fidel Castro (1995)

Transformaciones estructurales en las telecomunicaciones
El entorno propicio para la privatización
Las privatizaciones en el sector de las telecomunicaciones en América Latina
A manera de conclusión

Desde la década del sesenta, el fenómeno de las empresas transnacionales viene ocupando la atención internacional, en la medida en que esas empresas han ido aumentando de manera alarmante su influencia en las relaciones económicas a escala de todo el planeta. Las empresas transnacionales producen y distribuyen una parte cada vez más importante del volumen total de bienes y servicios creados en el sistema capitalista mundial, y generan la mayor parte del flujo internacional de capitales, que controlan mediante un vasto aparato financiero internacional.
Esto significa que tales monopolios internacionales constituyen los principales agentes del proceso de acumulación y explotación capitalista a nivel mundial. Ello, como es natural, tiene profundas repercusiones desde el punto de vista político y social en los países del Tercer Mundo.
El espectacular crecimiento, proliferación e influencia de las empresas transnacionales en la economía internacional, puede medirse en el hecho de que a principios de la década del setenta ya existían más de 10 mil compañías de ese tipo, que contaban con más de 30 mil filiales distribuidas por el mundo.1 En el año 2003 las cifras eran de 39 mil empresas con unas 270 000 filiales extranjeras.2
A nivel mundial, a pesar de la pérdida de terreno sufrida por las empresas transnacionales norteamericanas frente a sus competidoras europeas y japonesas, estas mantienen todavía su preeminencia entre las mayores.
Es enorme la incidencia y el control de las empresas transnacionales en el comercio internacional de los principales productos básicos de los países subdesarrollados. No menos importante es el control monopólico que ejercen sobre la tecnología y su transferencia al Tercer Mundo, que en términos generales refuerza la dependencia que han padecido históricamente de las metrópolis capitalistas.
Las inversiones directas de capital han constituido uno de los mecanismos fundamentales, mediante los cuales las empresas transnacionales se expanden de manera incesante a nivel mundial. El crecimiento se hace cada vez más diferenciado en relación con los distintos grupos de países receptores de tales inversiones, llevando la peor parte los países subdesarrollados, si comparamos los flujos netos de inversión directa y capital de préstamo hacia esos países, con el reflujo que representan las utilidades repatriadas desde el Tercer Mundo a los países inversores.
Son viejos los planteamientos relacionados con la contribución supuestamente positiva que pueden brindar las empresas transnacionales al desarrollo de los países del Tercer Mundo. Se les propone un modelo de desarrollo transnacionalizado, consistente en transformarlos en plataformas exportadoras de productos manufacturados para el mercado mundial.
Las industrias creadas sobre esta base, están lejos de responder a las exigencias básicas de un proceso de desarrollo económico y social verdadero de esos países. Responden a las necesidades del capital, que siempre, consecuente, invierte en las ramas y en los países que les reporten mayor rentabilidad y seguridad.
No hay esfuerzo de adaptación al medio nacional ni tampoco estímulo para el desarrollo científico y tecnológico, pues la investigación y la decisión sobre las tecnologías a emplear se centralizan en el país sede de la empresa transnacional. La llamada transferencia tecnológica queda reducida al aprendizaje para consumir, en forma muy fraccionada, técnicas ajenas a las realidades nacionales. Pudiéramos decir que las crecientes actividades de las empresas transnacionales en los territorios de los países subdesarrollados, constituyen una amenaza real a la soberanía nacional de estos países, pues, como consecuencia de la penetración de que son objeto, aumenta de manera peligrosa su grado de dependencia respecto a los países capitalistas desarrollados.
Actualmente el volumen de actividad económica de las grandes corporaciones transnacionales sobrepasa el de casi todos los países, menos el de los más grandes. Así, se aprovechan y perpetúan un sistema global racista que favorece al norte y a una minoría en el sur, y desfavorece el bienestar de la mayor parte de la población del sur y de las poblaciones pobres que están creciendo en los países del norte.

Transformaciones estructurales en las telecomunicaciones

Desde mediados de los ochenta las telecomunicaciones mundiales experimentaron una de las transformaciones estructurales más importantes de su historia. Después de haber estado presididas durante casi un siglo por monopolios públicos, pasaron a ser monopolios privados. Las transformaciones instauradas en prácticamente todos los países, se han regido por tres tendencias globales: la desregulación, privatización y liberalización, que conllevan medidas como: separación de las funciones reguladoras y de operación de redes, anteriormente a cargo de organismos gubernamentales; admisión de empresas privadas en la prestación del servicio telefónico básico; modificación de los regímenes jurídicos para admitir competencia en comercialización de equipo y en la prestación de servicios de valor agregado; supresión de subsidios; redefinición de conceptos como monopolio natural, servicio universal, explotación y prestación de servicios básicos, entre otros.
Las telecomunicaciones se rigieron por décadas bajo normas cuyo objetivo principal fue asegurar la realización de fines sociales y económicos. Para garantizar el objetivo social en algunos casos se expidieron normas para la provisión de servicio universal con tarifas especiales para usuarios pequeños (residenciales y rurales), con la pretensión de salvaguardar aquellos intereses que las reglas del mercado no cubrían.
El objetivo de la desregulación emprendida ha sido abrir cauces legales para implantar la privatización y liberalización y permitir la competencia en áreas de las telecomunicaciones anteriormente cerradas. La desregulación de la competencia lleva implícito que los recursos o inversión se concentren casi exclusivamente en promover servicios de telecomunicaciones en zonas de mayor rentabilidad, acentuando las diferencias de desarrollo regional.
La privatización en las telecomunicaciones se ha manifestado fundamentalmente en el retiro del Estado de las funciones de prestación de servicios. Las principales acciones que implica la privatización son la separación de las funciones de regulador y proveedor de servicio, cesión a las empresas privadas de la prestación de la totalidad de los servicios de valor agregado y participación completa de capital privado nacional y extranjero en la empresa pública operadora del servicio básico.
En los países desarrollados y subdesarrollados la privatización se presenta bajo dos parámetros contrastantes. En los primeros se considera a la privatización como el centro de una cruzada para reducir el papel del Estado en la economía y establecer la preeminencia del mercado, con la regulación como principio de política económica.
Cabe destacar que la liberalización implica la participación de capitales y empresas extranjeras, totales o parciales, sin restricciones o con ciertas limitaciones en los servicios de telecomunicaciones. La desintegración de las 22 compañías operadoras de AT&T en Estados Unidos en 1984, no constituyó una liberalización de los servicios, sino una reorganización de las telecomunicaciones, participando únicamente empresas de ese país, conservando el monopolio de los servicios locales y de larga distancia nacional e internacional, sin permitir que empresas de capital extranjero pudieran operar.
No fue hasta 1997, con la nueva Ley de Telecomunicaciones, que Estados Unidos comenzó a permitir que empresas extranjeras operen en su territorio; pero con muchas limitaciones regulatorias, con solo el 25% de participación extranjera como máximo, aunque ellos propugnan para todos los países, la liberación total de las telecomunicaciones para así facilitar la penetración de sus empresas.
En España, se estableció el requisito de “autorización administrativa” para una serie de iniciativas que impide que la empresa privatizada ejecute determinadas acciones sin la aprobación de las autoridades respectivas. Este mecanismo fue utilizado por el gobierno de ese país para frenar la fusión de la empresa Telefónica de España con KPN, el monopolio público de telecomunicaciones de los Países Bajos, y evitar que la empresa española fuera absorbida por la empresa estatal de otro país.
Asimismo, se instituyeron normas que prohíben la concentración directa e indirecta de la propiedad de la empresa privatizada por sobre el 10% del capital, impidiéndose por esta vía operaciones de “compra hostil” que emprendiera algún competidor foráneo más poderoso con el propósito de sacar del negocio a Telefónica.
En los países subdesarrollados, la privatización ha sido tomada como una medida de emergencia para sacar del atraso la infraestructura pública de telecomunicaciones y crear confianza para atraer inversiones extranjeras a ese mismo y a otros sectores. Sin embargo, en estos países la desregulación y privatización trae efectos más delicados por la participación de poderosos consorcios extranjeros, privados y públicos, en un sector particularmente sensible para la seguridad y el desarrollo nacional como son las telecomunicaciones.

El entorno propicio para la privatización

Las razones para emprender las privatizaciones son distintas para los países en desarrollo y los países desarrollados. En los países desarrollados las empresas de telecomunicaciones compiten para satisfacer las necesidades de empresas multinacionales y desarrollar capacidades tecnológicas para redes privadas virtuales e inteligentes, así como aumentar el tráfico en clientes residenciales ya que, incrementando el número de minutos en llamadas en estos clientes, particularmente durante horas no pico, se genera tráfico extra.
Es evidente que en estos países las presiones para privatizar los monopolios públicos no ha sido por carencia de infraestructura básica e ineficiencia de los servicios. Las presiones son de otro tipo y provienen de grandes usuarios (empresas) que requieren cada vez más de modernos servicios de telecomunicaciones que les permitan operar competitivamente en las economías globalizadas.
Las corporaciones multinacionales son las que más utilizan y se favorecen del uso de las redes de telecomunicaciones para el manejo de sistemas de información ya que realizan operaciones en diferentes países y las utilizan para una amplia variedad de actividades y servicios que incluyen, comercio, investigación y desarrollo. Mantienen centros de información en decenas de países, cada uno con diferentes tipos de instalaciones y funciones para una amplia gama de servicios y aplicaciones como toma de decisiones entre la matriz y las subsidiarias ubicadas en diferentes áreas geográficas y controlar estratégicamente una variedad de tareas como distribución de productos, control de inventarios, sistemas contables y jurídicos.
No es casualidad que quienes imponen las reglas del comercio de telecomunicaciones sean los países desarrollados, que albergan a las más grandes empresas transnacionales y que son los usuarios más asiduos de las redes de telecomunicaciones en su modalidad de redes privadas. Precisamente, los promotores de la liberalización son las mismas corporaciones transnacionales que tienen capacidad económica de extenderse más allá de las fronteras nacionales. Ellas establecen sus propias redes privadas o sistemas de servicios por satélites y cuando les sobra capacidad de transmisión se convierten en prestadores de servicios de valor agregado en red. Entre estas corporaciones encontramos a las transnacionales de servicios financieros, transportación marítima, aseguradoras y otras que emplean las telecomunicaciones como autopistas mundiales de transmisión de información.
En el entorno mundial, encontramos que la privatización de empresas estatales de telecomunicaciones fue promovida y alentada por organismos internacionales como la Unión Internacional de Telecomunicaciones, el Banco Mundial y el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT). Sus posiciones comerciales, económicas y políticas contribuyeron a crear un clima internacional propicio para la desregulación y privatización que estuvo acompañado por el declive de la tradicional visión de las telecomunicaciones como un servicio público.
Desde finales de la década de los ochenta han pasado a manos privadas en varios países del Tercer Mundo las principales empresas estatales de telecomunicaciones, tradicionales proveedoras de servicios de telefonía básica. A fines de la década del noventa más de dos tercios de los países de la región latinoamericana ya habían privatizado parcial o totalmente sus compañías de telecomunicaciones, mientras que en otras regiones tales como África y los países árabes, estos porcentajes ascendían al 28% y 33%, respectivamente. Así, un 25% de las 89 compañías que se habían privatizado en el mundo hasta fines de 2000 correspondían a empresas latinoamericanas.[1]
Asimismo, en muchos países se han privatizado los servicios móviles celulares mediante la concesión de licencias a empresas operadoras privadas, o la venta de las empresas filiales o divisiones de la telefonía móvil de las operadoras telefónicas estatales, en el marco de la privatización de estas últimas.
Los demás segmentos de la industria de las telecomunicaciones, que se orientan a la provisión de servicios de Internet y de valor agregado a la telefonía básica y móvil, emergieron y se desarrollaron en la gran mayoría de los casos por iniciativa de empresas privadas que buscaron insertarse en nichos de mercado generadores de altas tasas de rentabilidad.
Puede señalarse que no ha existido un patrón único de privatización de las antiguas empresas estatales de telecomunicaciones. Esto significa que la reestructuración industrial del sector admite formas muy diversas: desde la conservación de un monopolio altamente integrado, que absorbe todas las áreas de negocio existentes hoy en esta industria, hasta la introducción de intensos niveles de competencia en segmentos que fueron desvinculados del monopolio original, incluyéndose modalidades intermedias de estructuración.
Esta diversidad de formas adoptadas para la reorganización del sector ha sido consecuencia de varios factores, tales como el tamaño del país y de su mercado, el nivel de desarrollo de la industria de telecomunicaciones y los objetivos precisos de política pública en esta materia que fueron definidos por los gobiernos en cada país al planificar la participación privada en la provisión de servicios de telecomunicaciones.
En los países de menor desarrollo relativo, caracterizados además por menores tasas de concentración urbana y mercados internos más reducidos, tiende a predominar la conservación del monopolio altamente integrado, lo que se dispuso a cambio del cumplimiento de objetivos de expansión de la oferta de servicios y de su cobertura territorial, mejoras de eficiencia e incrementos de la inversión en el sector. En algunos casos se ha admitido la participación de otros agentes privados, no vinculados al actor dominante, en los segmentos de telefonía móvil y en la provisión de servicios de Internet.
En cambio, en los países de mayor desarrollo relativo, tiende a predominar la segmentación del monopolio estatal como condición previa y preparatoria de su privatización, aunque no existe un patrón que se haya seguido linealmente.
De esta forma, las empresas de telecomunicaciones fueron las mejores valoradas en los procesos de privatización que numerosos gobiernos emprendieron en el marco de las políticas de ajuste estructural impulsadas en los años ochenta.
La venta de empresas estatales de telecomunicaciones, durante la década de los noventa, originó en el mundo, según datos del Banco Mundial, un ingreso fiscal de 76 mil millones de dólares, equivalente al 24% del total generado por este concepto, superando a las empresas de los sectores de la electricidad (17%), industria de manufacturas (16%), petróleo y gas (14%) y servicios financieros (12%).
Muchos creyeron que la solución a los principales problemas del sector, tales como la baja penetración telefónica, insuficientes niveles de inversión, retraso tecnológico y mala calidad del servicio, eran de fácil alcance con la venta de las empresas estatales de telefonía. Muchos países todavía tienen una baja penetración telefónica y la distribución del servicio no ha sido equitativa, pues la mayoría de las líneas telefónicas se encuentran en las zonas urbanas.
En algunos países se aprecia un relativo estancamiento debido a las enormes dificultades encontradas por los gobiernos para establecer condiciones reales de competencia en los mercados de esta industria y a la poca exigencia en cuanto a los requisitos de rendimiento establecidos para los operadores monopólicos, contribuyendo a que las inversiones en redes fijas hayan caído de forma abrupta, dificultando una expansión más dinámica de la telefonía básica que dio lugar a que la telefonía móvil surja como una alternativa para canalizar la insatisfecha demanda de servicios.
En general, las reformas introducidas representaron un cambio significativo en los lineamientos estratégicos que los gobiernos habían seguido hasta finales de los años ochenta, permitiéndose con su implementación el ingreso de operadores privados a determinadas áreas de negocio de la industria, incluso en aquellos países donde se optó por no privatizar ni desintegrar el monopolio público o no participar en los nuevos negocios que se han generado como vía de expansión y crecimiento de las empresas de telefonía.

Las privatizaciones en el sector de las telecomunicaciones en América Latina

Este proceso iniciado en la década de los noventa, formó parte de estrategias orientadas a que el Estado abandonara su papel como operador, asumiera tareas de tipo regulatorio y en general traspasara al mecanismo de mercado un papel más decisivo en la operación y la asignación de los recursos.
La Secretaría General de la Asociación Hispanoamericana de Centros de Investigación y Empresas de Telecomunicaciones (AHCIET), en su informe “La evolución del sector de las telecomunicaciones en América Latina a raíz de su privatización”, plantea:
En muchos de los países de la región la privatización de la industria de las telecomunicaciones fue una de las primeras que abordaron los gobiernos. Al final de los noventa, más de dos tercios de los países de la región habían privatizado total o parcialmente sus compañías de telecomunicaciones y, aproximadamente la mitad de ellos habían modificado sus sistemas normativos con el fin de crear condiciones competitivas.
El cambio de propiedad en las empresas del sector representó, además de la captación de recursos, la internacionalización del mercado local con la presencia de grandes operadores mundiales, la consiguiente modificación de la estructura de la industria y del negocio, además del fomento del ingreso de capitales extranjeros y apertura de los mercados.
En América Latina y el Caribe, la privatización de las antiguas empresas públicas originó la renovación de las políticas públicas en este sector que han necesitado modificaciones sustanciales de la legislación nacional con la creación de nuevas leyes o la reforma de las ya vigentes.
El proceso de trasformación del sector ha seguido como patrón la privatización y apertura gradual del mercado. Aunque la práctica se extendió a la mayoría de los países, algunas privatizaciones se hubieron de enfrentar a la oposición política y social que en muchos casos consiguió detener temporalmente el proceso.
Los procesos de apertura y desregulación se iniciaron, en general, con la creación de sociedades públicas o privadas que en muchos casos se beneficiaron con licencias de exclusividad, se inicia en 1995 y se ha ido desarrollando con modelos distintos.
La Unión Internacional de Telecomunicaciones valora la recaudación por las ventas de las compañías estatales en más de 40 mil millones de dólares. En el cuadro siguiente se aprecia la cuantía de las inversiones y las empresas que adquirieron las participaciones adjudicadas.
El istmo centroamericano no constituyó una excepción respecto de estas tendencias y entre 1995 y 1997, con la excepción de Costa Rica, todos los países de la región aprobaron sendas reformas legales orientadas a abrir el sector a la competencia y a privatizar las empresas públicas que operaban las telecomunicaciones en los distintos países, asegura la CEPAL en su estudio: “El proceso de privatización, el desarrollo y el mercado de las telecomunicaciones en el istmo centroamericano”.
No todos los países latinoamericanos siguieron el camino consistente en la desintegración del monopolio estatal de las telecomunicaciones y su posterior privatización para lograr la modernización y desarrollo del sector, aunque en la mayoría de los casos esto obedeció a la resistencia que estas medidas de política generaron en la población.
De todos modos, en la mayoría de los países que no privatizaron el monopolio estatal de telecomunicaciones se aplicaron otras reformas al sector, permitiéndose el ingreso de operadores privados a algunos de los segmentos de la telefonía básica y en las nuevas áreas de negocio, que surgieron en la industria de telecomunicaciones. Asimismo se establecieron marcos regulatorios que apuntaron a la creación de condiciones de competencia en los diversos segmentos de mercado y áreas de negocio.
Entre los países de la región que privatizaron la empresa estatal del sector se observan situaciones muy disímiles en lo que se refiere a niveles de crecimiento, modernización y desarrollo de las telecomunicaciones, registrándose situaciones en las que se ha producido la expansión de todas las áreas de negocio, especialmente en el segmento de telefonía fija, países donde este desarrollo ha sido de menor magnitud y potencialidad, así como de casos que han tenido un notorio estancamiento.
Además, los antecedentes sobre el crecimiento, modernización y desarrollo del sector de telecomunicaciones en los países que no desintegraron ni privatizaron el monopolio público de telefonía confirmaron que la privatización no era condición necesaria para lograr que las telecomunicaciones aumentaran, se modernizaran o desarrollaran.
De hecho, dos de los seis países latinoamericanos que no desintegraron su monopolio público ni lo privatizaron registran algunas de las mayores tasas de penetración de la telefonía fija y conectividad de la región, demostrando que es posible lograr la modernización y desarrollo del sector sobre la base de una adecuada gestión estatal, tanto en lo que se refiere a la definición de políticas y aplicación de medidas específicas, como en lo que se refiere a la administración de los recursos.
Durante los años noventa, un pequeño número de operadoras internacionales del sector se adjudicó la mayoría de las licitaciones de los paquetes accionarios de las empresas de telefonía que fueron transferidas al sector privado. Esta concentración inicial se vio incrementada por el posterior desplazamiento y sustitución de algunas de las empresas o grupos empresariales que se habían adjudicado la licitación de las operadoras privatizadas, o que formaron parte de los consorcios ganadores, por alguna de estas empresas internacionales.
Durante los primeros años de la década de 2000, la mayoría de las empresas de telecomunicaciones que operan en América Latina enfrentó dificultades de orden financiero, asociadas a endeudamientos excesivos y a la desaceleración de la industria en algunas de las principales economías de la región. Tales dificultades propiciaron una intensa reestructuración del sector de las telecomunicaciones, lo que se tradujo en la salida de la región de varios de los operadores que intentaron implantar estrategias de expansión internacional al amparo de la privatización de los monopolios públicos de telecomunicaciones y de la apertura del sector a inversionistas extranjeros y privados locales.
De esta manera, en los últimos años ha tenido lugar en la región una importante concentración de la industria de telecomunicaciones, reduciéndose el número de actores relevantes que participan en su desarrollo a solo dos operadores internacionales: Telefónica de España y Carso Telecom de México, que disputan los principales mercados. El resto de los operadores han ido perdiendo posiciones progresivamente, cuando no han abandonado totalmente la región.

A manera de conclusión

Las concepciones globalizadoras de los países occidentales ponen el énfasis en la crítica al papel del Estado, imputándole ineficiencia al intervenir en la economía, establecer aparatos burocráticos y desplegar acciones que, en lugar de fomentar el crecimiento económico, coadyuvaron al estancamiento de los sectores productivos y de servicios.
En particular, son sobredimensionadas las deficiencias objetivas y reales presentes en el funcionamiento de los estados de las naciones subdesarrolladas y se oculta el hecho de que las mismas son consecuencia, en buena medida, de la política colonial llevada a cabo por los países desarrollados.
La reestructuración de las telecomunicaciones en el marco del proceso globalizador ha formado parte de la implantación de un nuevo patrón de acumulación y modelo de dominación capitalista, que impone a los países subdesarrollados el concepto de soberanía limitada, con vistas a acrecentar su subordinación a los intereses de las grandes potencias y sus compañías transnacionales, la desregulación de la economía y la apertura indiscriminada al comercio y las inversiones, la reestructuración del Estado y la redefinición de sus relaciones con el mercado, en función de lograr mayor subordinación de lo público a lo privado y del Estado al mercado, que permita una concentración cada vez mayor del capital en los sectores transnacionalizados.
La principal característica de la reestructuración mundial de las telecomunicaciones es la expansión y consolidación de los operadores que diversificaron sus inversiones no solo en términos territoriales, sino también por áreas de negocios en los mercados respectivos, lo que le permitió generar importantes economías de escala en su desempeño. Esta característica distintiva parece ser clave para comprender las razones que explican gran parte del estancamiento y deterioro de las operadoras internacionales que concentraron su inserción en nichos específicos de mercado.
El control sobre la tecnología, la producción y los servicios que ejercen las transnacionales en los países subdesarrollados, se explica, en una buena parte, por el creciente papel que tiene las operaciones intracorporación en el conjunto de las relaciones económicas de las empresas transnacionales en esos países.
El mundo, homogeneizado por la globalización, impregnado por el mensaje mediático del capitalismo como única realidad posible y recorrido de un extremo a otro por transnacionales portadoras de similares valores donde se privilegia el libre mercado y la especulación financiera a escala global, es más inestable que nunca.
La denuncia de estos hechos ha sido constante desde hace muchos años. Sin embargo, la búsqueda de soluciones capaces de contrarrestar tales peligros ha avanzado muy poco. Por tanto, es necesario la adopción de medidas para el control y limitación de las actividades de las empresas transnacionales, ejerciendo a plenitud el derecho de soberanía sobre nuestros recursos e impidiendo la aplicación por estas empresas de patrones de inversión, de tecnología y de remisión de ganancias, ajenos a las realidades y necesidades de los países subdesarrollados.

Omar Pérez Salomón. Funcionario del Comité Central del Partido Comunista de Cuba
13/06/2007

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1 ONU: Transnational Corporation in world Development. A Re- examination. Tabla II-8

2 Osvaldo Martínez: El neoliberalismo en su laberinto. 2003. p. 10.

[1] UIT, 2000